Stellungnahme

zum Entwurf der Verordnung der Sächsischen Staatsregierung

über die dienstliche Beurteilung der Beamten

(Entwurfsfassung November 2005)

Vorbemerkungen

Das Ziel des Entwurfes zur Steigerung der Aussagekraft und Vergleichbarkeit der Beurteilung der Beamten wird seitens des sbb unterstützt. Es ist notwendig, dass Beurteilungen, die ein entscheidendes Aussagekriterium für Beförderungsmaßnahmen und mögliche zukünftige besoldungsrechtliche Leistungskomponenten sind, möglichst objektiv und vergleichbar sind. Dies führt zu einer Steigerung der Akzeptanz der Beurteilungen.

Die Schwerpunkte der Novellierung sind die Festsetzung der einheitlichen Beurteilungsstichtage, die Festlegung der zu beurteilenden Leistungs- und Befähigungsmerkmale sowie die Einführung eines neuen Bewertungsmaßstabes. Dies begrüßt der sbb grundsätzlich. Dennoch bestehen einzelne Kritikpunkte, auf die nachfolgend eingegangen wird.

Die Streichung der Regelungen zum Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräch in der Beurteilungsverordnung kann akzeptiert werden. Durch die Überarbeitung der Dienstordnung in Ziffer 16 ist im Rahmen dessen auf die dienstlichen Anforderungen, die im Vergleich dazu gezeigten Leistungen des Beamten und auf seine weiteren Verwendungsmöglichkeiten einzugehen. Dieses sollte jeweils frühzeitig vor einer anstehenden Beurteilung erfolgen, so dass der Beurteilte auch noch die Möglichkeit hat, bestehende Defizite auszugleichen und dadurch eine bessere Beurteilung zu erhalten. Andernfalls entpuppt sich die Beurteilung oftmals als „böse“ Überraschung.

Zu den beabsichtigten Regelungen im Einzelnen wird wie folgt Stellung genommen:

§ 1 Abs. 2                   Zielsetzung für die Neuregelung der Beurteilungsverordnung ist die Vereinheitlichung der dienstlichen Beurteilungen aller Beamten, um damit eine größere Vergleichbarkeit der individuellen Leistung und Befähigung der Beamten im Geltungsbereich der Verordnung zu erreichen. Gerade auch im Hinblick auf eine mögliche Umsetzung des „Eckpunktepapiers zur Beamtenrechtsreform“ und der darin enthaltenen Leistungskomponente in der Beamtenbesoldung stellt die Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit der Beurteilung dafür eine zwingende Voraussetzung dar. Die Beibehaltung der Sonderegelung für die Beamten in den Laufbahnen des höheren Dienstes des Geschäftsbereichs des Staatsministeriums der Justiz ist aus diesem Grunde nicht nachvollziehbar, zumal sie in der Verordnung selbst auch nicht begründet wird. Gerade die Beamten in den Laufbahngruppen des allgemeinen höheren Dienstes im Freistaat Sachsen sind oftmals Juristen. Um dem Ziel der objektiven und vergleichbaren Beurteilung gerecht zu werden, erscheint daher diese Ausnahmeregelung nicht gerechtfertigt. Im Sinne einer guten Personalentwicklung sollten die Möglichkeiten der ressortübergreifenden Rotation verstärkt und nicht erschwert werden. Dieses spiegelt sich auch in dem Konzept für Nachwuchsführungskräfte wieder. Sonderegelungen einzelner Ressorts werden diesem Ansatz nicht gerecht. Sie sollten daher ohne das Vorliegen besonderer Gründe vermieden werden.

§ 1 Abs. 3       Sonderregelungen für den Bereich des Schuldienstes in § 1 Abs. 3 sind aufgrund der besonderen zusätzlichen Anforderungen an pädagogische Fähigkeiten nachvollziehbar. Weshalb jedoch davon auch der regelmäßige Beurteilungszeitraum des § 3 Abs. 1 erfasst sein muss, bleibt offen.

§ 2 Abs. 1       Die Begründung zur Abschaffung des Instrumentes der Zwischenbeurteilung ist nicht stichhaltig. Wenn aufgrund der in § 6 der Verordnung genannten Kriterien ohnehin Beurteilungsbeiträge zu erstellen sind, ist der Verwaltungsaufwand auch im Hinblick auf die inhaltliche Ausgestaltung der Anlage 4 nicht geringer. Im Übrigen bleibt offen, welche Bedeutung bzw. welchen Anteil der Beurteilungsbeitrag dann im Rahmen der regelmäßigen Beurteilung hat. Entsprechend den Ausführungen in der Begründung zu § 6 hat der jeweils aktuelle Beurteiler diesen Beitrag „nur“ zur Kenntnis zu nehmen und zu bedenken. Im Sinne der Vergleichbarkeit aller Beamten sollte daher bei einem Dienstposten- oder Beurteilerwechsel eine förmliche Zwischenbeurteilung erfolgen.

                        Ansonsten besteht die Gefahr, dass ein eventuell sogar überwiegender Teil des Beurteilungszeitraums aufgrund eines mehr oder weniger unverbindlichen Beurteilungsbeitrages unberücksichtigt bleibt, je nachdem, wann ein Wechsel erfolgt.

§ 2 Abs. 2       Der frühestmöglichen Einbeziehung insbesondere der jüngeren Beamten in das System der regelmäßigen Beurteilung steht grundsätzlich nichts entgegen. Es ist jedoch zu beachten, dass gemäß § 5 Abs. 3 bei der Beurteilung auch das übertragene Amt zu berücksichtigen ist. Ein Amt im statusrechtlichen Sinne erhält der Beamte jedoch erst mit der Anstellung. Daher sollte in § 2 Abs. 2 klargestellt werden, dass Beamte auf Probe, die bereits angestellt sind (und ggf. nur aufgrund der Altersgrenze des § 8 Abs. 1 Nr. 2 SächsBeamtenG noch nicht in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen worden sind) an der regelmäßigen Beurteilung teilnehmen. Eine Anstellung setzt voraus, dass die laufbahnrechtliche Probezeit erfolgreich abgeschlossen worden ist. Darauf stellt die derzeitige Formulierung in § 2 nicht ab. Sie bezieht pauschal alle Beamten auf Probe ab dem Zeitpunkt der Probezeitbeurteilung ein, ohne Rücksicht auf deren Inhalt. Dieses widerspricht nach Auffassung des sbb den oben dargelegten beamtenrechtlichen Regelungen.

                        Bei Beibehaltung des Instrumentes der Zwischenbeurteilung müsste Satz 3 entsprechend angepasst werden, da dann auch diese im Rahmen der regelmäßigen Beurteilungen zu berücksichtigen wären.

§ 2 Abs. 3        Der sbb begrüßt auch im Hinblick auf die Einheitlichkeit und die erforderliche Vergleichbarkeit der Beurteilungen, dass Anlassbeurteilungen auf das notwendige Maß beschränkt werden sollen. Dieses sollte sich jedoch auch so im Wortlaut der Verordnung widerspiegeln. Der derzeitige Wortlaut legt nur zwingend die Fälle fest, in denen Anlassbeurteilungen zu erstellen sind, verbietet aber nicht, in anderen Fällen ebenfalls Anlassbeurteilungen zu erstellen. Die Fälle von Anlassbeurteilungen sollten daher abschließend z.B. durch den Zusatz „nur bei“ vor den einzelnen Ziffern definiert werden. Ferner sollte auch hinterfragt werden, weshalb jemand an der letzten Regelbeurteilung nicht teilgenommen hat und wann die nächste Regelbeurteilung ansteht. Gerade im Hinblick darauf, dass der einheitliche Beurteilungsmaßstab des § 4 nur bei Regelbeurteilungen anzuwenden ist, durch Anlassbeurteilungen aber über Beförderungen und Übertragungen höherwertiger Ämter entschieden wird, welche erhebliche finanzielle Auswirkungen auf Beamte haben, besteht die Gefahr der Umgehung der Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit. Benachteiligungen anderer Beamten, die an der Regelbeurteilung teilnehmen und sich dem einheitlichen Maßstab unterwerfen und dadurch schlechter abschneiden, können insoweit nicht ausgeschlossen werden. Aus diesem Grunde sollten nach Auffassung des sbb die Voraussetzungen einer Anlassbeurteilung nochmals unter dem Gesichtspunkt der Ziele der Novellierung überdacht werden und konkretisiert werden. Daher sollte auch Ziffer 2 entsprechend den Ausführungen in der Verordnungsbegründung klarer formuliert werden, wie z.B. mit dem Zusatz „nicht mehr vergleichbar ist, weil der Beamte in einem anderen Statusamt als die Mitbewerber beurteilt worden ist“.

            Im Zusammenhang mit einem Auswahlverfahren sollte aber auch geprüft werden, wie lange die letzte Regelbeurteilung zurückliegt. Dies kann unter Umständen bis zu 3 Jahren sein. Wenn man dann bedenkt, dass bei Abordnungen und Versetzungen schon nach 6 Monaten ein Beurteilungsbeitrag erstellt werden muss (§ 6), erscheint spätestens nach 2 Jahren eine Anlassbeurteilung geboten, wenn sich der Beamte für ein höherwertiges Amt bewerben will. Schließlich ist in diesem Zeitraum sowohl eine Steigerung als auch eine Minderung der Arbeitsleistung durchaus denkbar. Ferner erscheint die Vergleichbarkeit der Beurteilungen der Mitbewerber aufgrund der mehrfachen Änderungen der Beurteilungsgrundlagen je nach dem Zeitpunkt der Beurteilungserstellung ebenfalls fraglich.

§ 2 Abs. 4       Nach Ablauf der Hälfte der Probezeit sollte unbedingt eine „Zwischenbeurteilung“ erfolgen, damit bei sich abzeichnender Nichtbewährung frühzeitig gegengesteuert werden kann. Die frühzeitige Einflussnahme liegt dabei sowohl im Interesse des Beschäftigten, als auch im Interesse des Freistaates Sachsen.

Eine Notwendigkeit ergibt sich auch daraus, dass z.B. im Geschäftsbereich des SMF in den Personalentwicklungskonzepten der Arbeitsgebietswechsel während der Probezeit vorgesehen ist. Da damit in der Regel auch ein Wechsel des Vorgesetzten verbunden ist, wird ohnehin ein qualifizierter Beurteilungsbeitrag nach § 6 fällig. Wie bereits oben zu § 2 Abs. 1 ausgeführt, sollte dann eine aussagekräftigere Zwischenbeurteilung erfolgen.

§ 3 Abs.1        Die Festlegung einheitlicher fester Stichtage für die Beurteilung der einzelnen Laufbahngruppen wird ebenso begrüßt wie die Übernahme des bereits in einzelnen Ressorts durchgeführten Prinzips, in jedem Jahr nur eine Laufbahngruppe zu beurteilen. Gerade in Bereichen mit vielen Beamten erscheint dies in Anbetracht des Aufwandes praktikabler zu sein. Durch die nunmehr vorgesehene Jahresaufteilung werden die Beurteiler entlastet.

§ 3 Abs.2        Mit diesem Entwurf sollen auch erstmals Beamte, die das 55. Lebensjahr vollendet haben, eine Regelbeurteilung erhalten. Der sbb regt an, diese Regelung noch einmal zu überdenken, da Beamte, die das 55. Lebensjahr vollendet haben, meistens auch das Ende ihrer beruflichen Karriere erreicht haben. Eine Beurteilung erscheint somit nicht mehr notwendig. Die in der Begründung aufgeführte Benachteiligung dieses Personenkreises wird nunmehr ins krasse Gegenteil verkehrt, in dem man ausschließlich den Leistungsdruck erhöht, ohne dabei den Wert jahrelanger Berufserfahrung, der im Sinne ausgewogener Arbeitsergebnisse sehr wichtig ist, zu würdigen.

sollten Beamte, die das 55. Lebensjahr vollendet haben, eine Regelbeurteilung wünschen, so ist ihnen natürlich die Möglichkeit der Beurteilung einzuräumen.

Es könnte daher folgender Wortlaut als neue Ziffer 3 d) eingefügt werden: „das 55. Lebensjahr vollendet und keinen Antrag auf eine Regelbeurteilung gestellt haben.“

Überlegen könnte man im Zusammenhang mit einer zu erwartenden längeren Lebensarbeitszeit sowie z. B. den Personalentwicklungskonzeptionen der Sächsischen Steuerverwaltung sicherlich nochmals die Altersgrenze. Möglich wäre beispielsweise auch die Vollendung des 58. Lebensjahres zu Grunde zu legen. Dies ergibt sich aus der Antragsaltersgrenze“ (63. Lebensjahr) minus 5 Jahre und orientiert sich gleichzeitig an den Daten der vorgesehenen Dienstrechtsreform des BMI.

Bei Beibehaltung der vorgesehenen Regelung würde sich auch die Frage nach der Gleichbehandlung und dem Vertrauensschutz der Beamten stellen, die aufgrund der bisherigen Regelung längere Zeit keine Regelbeurteilung mehr erhalten haben.

§ 4 Abs.1        Generell anzumerken ist, dass die Anwendung der Richtwerte in der Vergangenheit zu großer Demotivation geführt hat, was letztlich dem Gedanken einer modernen leistungsfähigen Verwaltung widerspricht. Insbesondere auch deshalb, weil der einheitliche Beurteilungsmaßstab nicht flächendeckend in allen Dienststellen, v.a. den obersten Dienststellen, und auch nicht in allen Ressorts, z.B. Staatskanzlei, konsequent angewandt wurde. Dieses ist im Sinne der Zielsetzung der Verordnung nach einheitlichen vergleichbaren Beurteilungen jedoch zwingende Voraussetzung. Ferner auch deshalb, weil sich die Begründung gegenüber den „Quotenbeamten“ oftmals darauf beschränkt, dass man aus rein mathematischen Gründe hätte „schlechter“ beurteilen „müssen“ als die tatsächliche Leistung sachlich wert sei.

Der sbb spricht sich daher generell gegen Quoten aus.

Besonders kritisch ist hier auch, dass die Quote sich lediglich zwischen 6 und 10 Punkten erstreckt. Gem. § 5 Abs. 3 des Entwurfes sind von dieser Quote zwar 3 Noten betroffen, jedoch umfasst der Punkterahmen nicht die kompletten 3 Noten. Hier sollte dahingehend nachgebessert werden, dass der Punkterahmen von 4 bis 12 Punkte umfasst.

                        Ein weiterer Kritikpunkt ist ferner, dass nach wie vor der Begriff der Vergleichsgruppe nicht klar definiert bzw. abgegrenzt ist. Nicht verbindlich geregelt ist, in welchem Umfang (abteilungsbezogen, dienststellenbezogen oder ressortbezogen) die Vergleichsgruppen gebildet werden, noch ist eine Mindestgröße einer Vergleichsgruppe für die Anwendung der Richtwerte festgelegt. Dieses sollte jedoch in der Verordnung selbst verbindlich festgelegt werden.

§ 4 Abs.2        Offen bleibt die Frage, wie weit die Befugnisse der Beurteilungskommission gehen bzw. wer (Beurteiler oder Kommission) das Letztentscheidungsrecht über Inhalt und Gesamtnote der einzelnen Beurteilungen besitzt. Die Befugnisse der Beurteilungskommission und das entsprechende Verfahren dazu sollten nicht wie vorgesehen durch die einzelnen obersten Dienstbehörden ressortbezogen geregelt werden, sondern geschäftsbereichsübergreifend. Dies ist nach Auffassung des sbb die elementare Voraussetzung für die angestrebte Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit der Beurteilungen insgesamt. Aus diesem Grunde sollte dies einheitlich oder zumindest mit konkreten Vorgaben verbindlich durch die Verordnung selbst geregelt werden.

Im Sinne der Transparenz und einer damit verbundenen größeren Akzeptanz durch die Beurteilten und zur Sicherstellung einer Gleichbehandlung ist in diesem Zusammenhang auch dringend die Teilnahme der einzelnen Personalvertretungen an den Sitzungen der Beurteilungskommission geboten. Dieses sollte durch den Verordnungsgeber verbindlich geregelt werden. Ansonsten bleiben die Vorgaben der Beurteilungskommission immer im Bereich der Spekulation. Da der Beurteilte in der Regel über diese Vorgaben auch keine Kenntnis erlangt und damit keine Argumente und Fakten in seinem konkreten Fall nennen kann, ist er gleichzeitig eines erfolgversprechenden Widerspruchsverfahrens beraubt. Dies könnte dem verfassungsmäßigen Rechtsschutzgedanken widersprechen.

§ 5 Abs. 1       Die aufgeführte Aufgabenbeschreibung wird in der Praxis sicher, besonders vor dem Hintergrund der aktuellen Rechtsprechung, sehr schwierig werden. Schwierig deshalb, weil hier der besondere Bezug zu den zu beurteilenden Leistungs- und Befähigungsmerkmalen bestehen bzw. hergestellt werden muss. Für die praktische Umsetzung wird hier ein entsprechender Einweisungs- und Schulungsbedarf gesehen.

§ 5 Abs. 2       Hier sollte auch explizit aufgeführt werden, dass neben der fachlichen Leistung und der Befähigung auch das soziale Verhalten beurteilt wird. Die Beurteilung des sozialen Verhaltens ist insbesondere dann wichtig, wenn es sich um Führungskräfte und potentielle Führungskräfte handelt. Aber auch im Sinne eines für eine leistungsstarke Verwaltung unerlässlichen guten Arbeitsklimas ist das soziale Verhalten der einzelnen Beschäftigten von großer Bedeutung und sollte sich demzufolge auch im Rahmen der Beurteilung niederschlagen. Gleichzeitig könnte dies eine Prävention vor Mobbingverhalten Einzelner sein.

§ 5 Abs.3        Die Änderung des bisherigen Punktesystems wird mit der rechtlich umstrittenen Arithmetisierung bei der Bildung des Gesamturteils begründet. Hintergrund ist wohl eine weitergehende Differenzierungsmöglichkeit vor dem Komma zu schaffen. Dies erscheint in Anbetracht der Ausführungen des VG Dresden im Urteil vom 26.04.2005 in Sachen Az. 11K1311/02 jedoch nicht nachvollziehbar, da seitens des Gerichts die bisherige Punktskala als ausreichend angesehen wurde (Zitat: „Nur ergänzend sei angemerkt, dass die vom Verordnungsgeber gewählten acht Notenstufen jedenfalls ausreichend sein dürften, um den Zweck dienstlicher Beurteilungen zu erfüllen und damit nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen. Dienstliche Beurteilungen sind die Auswahlgrundlage für künftige am Leistungsprinzip orientierte Personalentscheidungen. Mit acht verschiedenen Notenstufen ist jedenfalls ein Grad an Differenzierung erreicht, der es dem Dienstherrn ermöglicht, seine Auswahlentscheidungen nach den vorgesehenen Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) zu treffen, zumal bei gleichem Gesamturteil Einzelaussagen der Beurteilungen zur Leistung und Eignung der Bewerber zusätzlich herangezogen werden dürfen, st. Rspr. der Kammer, vgl. z.B. Beschluss vom 9.12.2004, 11 K 2427/04.“).

                        Fraglich ist insoweit auch, warum man nunmehr eine Punkteskala bis 16 zugrunde legt und nicht auf die bis 1998 angewandte Punkteskala bis 15 zurückgreift. Da hierzu keinerlei Begründung erfolgt, erscheint dies wenig nachvollziehbar. Ferner werden dadurch nach Auffassung des sbb wiederum unnötige Verunsicherungen und Akzeptanzprobleme bei den Beschäftigten erzeugt.

§ 5 Abs. 5       Auch diesbezüglich wird vor einer Anwendung der Regelung im Sinne der Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit ein dringender Schulungsbedarf für die Beurteiler gesehen. Ferner stellt sich auch hier wiederum die Frage der Befugnisse der Beurteilungskommission und des Letztentscheidungsrechts des Beurteilers, da nach Auffassung des sbb nur er die Bewertung und Gesamtwürdigung des Beurteilten sachgerecht wahrnehmen kann.

§ 6 Abs. 2       Etwas irritierend ist die in Abs. 2 Satz 1 Nr.3 enthaltene Festlegung, dass vor einer Umsetzung, wenn ein anderer Beurteiler (§ 8 Abs.1. S.1) zuständig wird, ein Beurteilungsbeitrag zu erstellen ist. Von einer Umsetzung wird jedoch dann gesprochen, wenn innerhalb einer Dienststelle das Arbeitsgebiet gewechselt wird. Dann würde aber der Beurteiler nach § 8 Abs. 1. S.1 grundsätzlich gleich bleiben. Die Festlegung wäre nach Auffassung des sbb nur dann richtig, wenn die Zuständigkeit für die Beurteilung nach § 8 Abs. 2 übertragen wurden wäre. Wichtig sind aber gerade diese Beurteilungsbeiträge im Falle der Umsetzung bzw. bei Wechsel des Beurteilers selber. Die Regelung sollte daher nochmals hinsichtlich des Verweises überprüft werden.

§ 9       Hinsichtlich der neuen Regelungen des § 9 wird seitens des sbb begrüßt, dass der Beurteilungsbeitrag bezüglich der Eröffnung nunmehr die gleiche Qualität hat wie die Beurteilung selber. Das führt zwar in der Praxis zu mehr Verwaltungsaufwand, dieser ist aber gerechtfertigt.

Hinsichtlich der Erörterung der Beurteilung scheint eine Mindestfrist von 2 Tagen jedoch zu kurz. Es muss dem Beamten ermöglicht werden, sich ausreichend mit seiner Beurteilung auseinandersetzen zu können und ggf. Rat einzuholen. Dies ist nach Auffassung des sbb innerhalb von 2 Arbeitstagen nicht zu schaffen. Ferner ist die Formulierung in Abs. 1 Satz 2 ist etwas irreführend, da sie logisch nicht ganz mit dem Satz 3 harmonieren. Das Wort „Anschließend“ müsste entfallen. Besser wäre der Satz: „ Sie sind in einem Gespräch zu erörtern.“

§ 10                 In diesem Zusammenhang wäre wünschenswert, wenn die Betroffenen vor einer Entscheidung über die Berücksichtigung ihrer Behinderung durch ihre Vertrauenspersonen entsprechend über die möglichen Konsequenzen aufgeklärt würden. Dieses sollte durch den Dienstherrn angeregt werden.

Begründung zu § 5       Hier stellt sich die Frage, welche Sonderaufgaben hier gemeint sind. Sind hier auch Ehrenämter wie zum Beispiel aus dem Bereich der Parteien und Gewerkschaften gemeint (staatsbürgerliches Engagement)? Oder betrifft dies nur Ehrenämter und Sonderaufgaben, die im Rahmen von dienstlichen Tätigkeiten anfallen.

Anlage 1          Mit diesem Kompetenzmodell haben sich nur die wenigsten bisher beschäftigt. Hierauf muss ein Schwerpunkt - zusammen mit der Aufgabenbeschreibung - in der praktischen Umsetzung gelegt werden.

Fazit:

Gerade im Hinblick auf die umfangreichen Anmerkungen und Änderungsvorschläge und die nicht unerheblichen Auswirkungen der vorgesehenen Regelungen sollte die Novellierung der Beurteilungsverordnung nicht unter einem derartigen Zeitdruck erfolgen, sondern in der gebotenen Sachlichkeit erfolgen.